文｜國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

提升技術(shù)育成能力是實現(xiàn)科技自立自強的關(guān)鍵。重大技術(shù)創(chuàng)新是一個循序漸進的過程，不僅周期長，還面臨技術(shù)和商業(yè)上的雙重不確定性。技術(shù)創(chuàng)新鏈中的“死亡之谷”是一個普遍現(xiàn)象，該現(xiàn)象導致創(chuàng)新鏈斷裂和技術(shù)難以成熟。創(chuàng)新型國家大多采用“官產(chǎn)學”聯(lián)合創(chuàng)新方式，建立技術(shù)育成機制，為企業(yè)提供相對成熟技術(shù)。中國設(shè)立了一批新型研發(fā)機構(gòu)，在體制機制上開展了多方面探索，取得了一定成效，但與現(xiàn)實需求相比，還存在機構(gòu)使命不落實、治理結(jié)構(gòu)不完善、運行機制不健全等問題。建議進一步優(yōu)化國家應(yīng)用技術(shù)研發(fā)規(guī)劃布局，明確機構(gòu)的定位使命，完善治理機制和運行機制，打造政企共同參與投資決策、共享創(chuàng)新成果的合作生態(tài)，將國內(nèi)外最新重大技術(shù)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Τ墒旒夹g(shù)，為企業(yè)創(chuàng)新打下堅實技術(shù)基礎(chǔ)。

一、技術(shù)成熟度與技術(shù)轉(zhuǎn)化的“死亡之谷"

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，全球科技制高點的競爭不僅要在原創(chuàng)型基礎(chǔ)研究上發(fā)力，更要不斷提高技術(shù)應(yīng)用水平。實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，需要經(jīng)過育成使實驗室技術(shù)達到商用條件，育成能力強的國家更容易獲得新技術(shù)應(yīng)用的先發(fā)優(yōu)勢。提高技術(shù)育成能力，有助于跨越基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究間的“死亡之谷”、提高科技成果的轉(zhuǎn)化率，是中國實現(xiàn)高水平科技自立自強的必然選擇。

重大技術(shù)創(chuàng)新是一個循序漸進的過程：從科學原理到實驗室樣品，再到真實環(huán)境下的小規(guī)模試驗，最后到可廣泛應(yīng)用的成熟技術(shù)和產(chǎn)品。這過程不僅周期長，還面臨技術(shù)和商業(yè)上的雙重風險。美國國防部門對武器裝備采辦項目普遍存在的“拖進度、漲費用”難題進行研究，發(fā)現(xiàn)技術(shù)不成熟是重要原因。一些企業(yè)在新技術(shù)開發(fā)中也常常出現(xiàn)“超時間、超預算”現(xiàn)象，主要原因也是對技術(shù)成熟度把握不準。為了應(yīng)對技術(shù)不成熟的風險，美國國家航空航天局提出的技術(shù)成熟度（Technology Readiness Levels，TRL）模型將技術(shù)成熟度分為9個等級：①基本原理被發(fā)現(xiàn)和闡述；②形成技術(shù)概念或應(yīng)用方案階段；③應(yīng)用分析與實驗室研究，關(guān)鍵功能實驗室驗證階段；④實驗室原理樣機組件或?qū)嶒灠逶趯嶒灜h(huán)境中驗證；⑤完整的實驗室樣機，組件或?qū)嶒灠逶谙嚓P(guān)環(huán)境中驗證；⑥模擬環(huán)境下的系統(tǒng)演示；⑦真實環(huán)境下的系統(tǒng)演示；⑧定型試驗；⑨運行與評估。該模型在全世界得到廣泛應(yīng)用。

從國家創(chuàng)新體系看，技術(shù)創(chuàng)新鏈中的“死亡之谷”是一個普遍現(xiàn)象，該現(xiàn)象導致創(chuàng)新鏈斷裂和技術(shù)難以成熟。根據(jù)美國的研究，雖然美國大學得到聯(lián)邦政府的大量資金支持，但是大多數(shù)研究成果停留在學術(shù)發(fā)表階段，只有少數(shù)成果被轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品或新工藝，究其原因，主要是“死亡之谷”所致。如圖所示，政府和大學投資的基礎(chǔ)研究集中在TRL1-3階段，企業(yè)投資的應(yīng)用技術(shù)集中在TRL7-9階段，技術(shù)在TRL4-6階段存在投資“缺口”，即出現(xiàn)“死亡之谷”。

建立技術(shù)育成機制是打通創(chuàng)新鏈的關(guān)鍵。大學的使命和性質(zhì)決定其難以延伸到后續(xù)階段，企業(yè)因風險承擔能力也無法延伸到前序階段。必須建立專門機制，跨越創(chuàng)新的“死亡之谷”，才能實現(xiàn)重大新技術(shù)源源不斷服務(wù)于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

二、國外的技術(shù)育成機制

從國際經(jīng)驗看，創(chuàng)新型國家解決技術(shù)創(chuàng)新“死亡之谷”的主要做法是：由政府、科研部門和企業(yè)合作建立專門組織，一方面將科研部門的技術(shù)能力向后續(xù)階段延伸，另一方面將企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品化能力和市場分析能力向前序階段延伸，形成多種能力和多方利益集成的共同體，一起致力于提升技術(shù)的成熟度，降低技術(shù)與市場的雙重不確定性。國際上具有代表性的機構(gòu)包括：美國的先進制造研究所、能源部量子信息科學研究中心、國家科學基金會人工智能研究所，英國的阿蘭圖靈研究所，德國的弗勞恩霍夫協(xié)會，比利時的微電子研究中心，等等。這些國外機構(gòu)的技術(shù)育成機制的主要特點包括如下幾方面。

一是明確的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)使命。

該類機構(gòu)的使命是致力于應(yīng)用技術(shù)開發(fā)，目的是提升技術(shù)的成熟度。美國先進制造研究所是典型案例，美國于2012年開始陸續(xù)設(shè)立45家先進制造研究所，每個研究所專注于特定的先進制造技術(shù)領(lǐng)域，對“競爭前”階段的先進技術(shù)開展應(yīng)用研究、實驗性開發(fā)、商品化試制，把實驗室完成的技術(shù)轉(zhuǎn)化為工廠的生產(chǎn)技術(shù)，大幅降低技術(shù)成熟度不夠帶來的風險，促進先進制造技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用。德國弗勞恩霍夫協(xié)會也是一個典型案例，該機構(gòu)是德國也是歐洲最大的應(yīng)用科學技術(shù)研究機構(gòu)，共設(shè)有74個研究機構(gòu)，雇用了大約28000名工作人員，設(shè)有信息技術(shù)與通信、創(chuàng)新研究、生命科學、光學與表面技術(shù)、材料與零部件、微電子、生產(chǎn)技術(shù)7個學部，擁有全鏈條、立體性的應(yīng)用研究創(chuàng)新體系，在技術(shù)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品研發(fā)、管理咨詢、政策制定等方面都有著出色的成就，是德國工業(yè)經(jīng)濟至關(guān)重要的組成部分。

二是多元化的資金來源。

多元化的資金來源可以保障機構(gòu)的長期運行，也是“官產(chǎn)學”聯(lián)合創(chuàng)新的黏合劑。美國先進制造研究所的初始資金由政府和私營部門共同籌集，二者的出資比例為1：1，聯(lián)邦政府的資助主要用于研究所的啟動與初期運轉(zhuǎn)，企業(yè)按照會員制參與，會員資格分為鉑金、金、銀三個等級，年費分別20萬美元、5萬美元和1.5萬美元，三者享受不同的權(quán)利和優(yōu)惠待遇。企業(yè)會員制度擴展了伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是參與各方共贏共榮的制度保障，是創(chuàng)新生態(tài)的實現(xiàn)基礎(chǔ)。德國弗勞恩霍夫協(xié)會具有“非競爭性資金”和“競爭性資金”兩種資金類型，“非競爭性資金”來自聯(lián)邦政府、州政府以及歐盟的經(jīng)費補助，主要用于長期性、面向未來的科研項目?！案偁幮再Y金”是通過競爭方式獲取的企業(yè)經(jīng)費或收人，支持協(xié)會面向產(chǎn)業(yè)需要進行應(yīng)用型技術(shù)開發(fā)。從總體結(jié)構(gòu)看，中央政府的長期資金、競爭性政府科研經(jīng)費、私營部門合同大約各占1/3。在多元化的資金來源中，各類資金發(fā)揮不同作用，政府資金保障基礎(chǔ)運行或支持長期性的技術(shù)開發(fā)，企業(yè)資金則發(fā)揮市場引導作用。

三是多方參與的治理機制。

良好的治理機制是完成機構(gòu)使命和形成創(chuàng)新生態(tài)的重要基礎(chǔ)。該類機構(gòu)一般采用非營利研究機構(gòu)的法律形式。美國先進制造研究所是PPP模式組建的非營利研發(fā)機構(gòu)，高層管理機構(gòu)有執(zhí)行委員會、管理委員會和技術(shù)咨詢委員會。執(zhí)行委員會主要由公共部門、工業(yè)界、學術(shù)界和非營利組織的代表共11人組成，主要負責制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃和科研政策。管理委員會由企業(yè)會員和政府代表組成，主要職責是制定項目方針和技術(shù)戰(zhàn)略。技術(shù)咨詢委員會由技術(shù)官員組成，主要負責為策提供建議。德國弗勞恩霍夫協(xié)會是以協(xié)會身份注冊的獨立社團法人，是民辦公助的非營利研發(fā)機構(gòu)，實行理事會負責制。理事會是最高決策機構(gòu)，由會員大會選舉產(chǎn)生，由至多18位來自科學界、產(chǎn)業(yè)界的代表，4位聯(lián)邦政府代表，3位州政府代表，以及3位學術(shù)成員組成。理事會制定科研政策和研究計劃，決定分支機構(gòu)的建立、合并、解散、改組等事項，修訂人事任免條例，修訂研究所章程，制定中長期財務(wù)規(guī)劃和預算，負責會員的接收和罷免工作等。多方參與的治理機制實現(xiàn)了機構(gòu)戰(zhàn)略決策的科學性，可以綜合政府的戰(zhàn)略目標、技術(shù)發(fā)展趨勢、企業(yè)現(xiàn)實需求等多方面因素，確保機構(gòu)朝正確方向發(fā)展。

四是與機構(gòu)特性相適應(yīng)的管理機制。

重大技術(shù)開發(fā)具有較長周期，必須尊重機構(gòu)的自主性。例如，德國弗勞恩霍夫協(xié)會很重視科研評價，但遵循科研機構(gòu)的發(fā)展規(guī)律，協(xié)會每5年組織一次對研究所的綜合評價。評價委員會由來自協(xié)會外部的科學界、產(chǎn)業(yè)界和政界人士組成。評價程序包括閱讀研究所報告和實地考察兩部分，主要考查其研發(fā)實力和戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行狀況。實地考察一般持續(xù)2—3天，主要對研究所的科研設(shè)施、人才隊伍、管理機構(gòu)、研發(fā)輔助系統(tǒng)進行考察，并舉行對研究所所長的質(zhì)詢答辯。對項目評估采取分類分級方式，一般項目的評估由研究所獨立組織，大型和重點項目的評估由執(zhí)行委員會組織，特大項目的評估則由德國弗勞恩霍夫協(xié)會和政府部門共同組織。對于研發(fā)周期在5年以上的項目，協(xié)會將在第三年安排中期評估，并將結(jié)果及時通報相關(guān)部門和企業(yè)。該類機構(gòu)一般采取靈活的用人機制，如美國先進制造研究所沒有固定編制，實行任期制，重視引進優(yōu)秀人才；德國弗勞恩霍夫協(xié)會的研究所設(shè)在大學內(nèi)，采用固定崗位與流動崗位相結(jié)合，吸收各類人才特別是在校研究生參與研究。

總結(jié)起來，這些機構(gòu)的最大特點有兩條：一是“官產(chǎn)學”聯(lián)合創(chuàng)新機制，體現(xiàn)在資源投人、機構(gòu)治理、項目合作、資源共享等多個層面。二是使命清晰，明確定位在解決“死亡之谷”環(huán)節(jié)。二者相互關(guān)聯(lián)，前者是后者的制度保障。

三、中國新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

在計劃經(jīng)濟體制下，中國建立了相對完整的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)體系，但在體制機制上無法適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。為了在體制機制上打破應(yīng)用技術(shù)研發(fā)機構(gòu)游離于企業(yè)之外的局面，建立市場導向機制和促進技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，“十五”期間，中央級370多家、地方800多家應(yīng)用開發(fā)類院所先后完成改制，從政府部門直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c市場競爭的企業(yè)。改制在短期內(nèi)激發(fā)了傳統(tǒng)科研院所的積極性，但從長期看弱化了共性技術(shù)的研發(fā)甚至形成了技術(shù)創(chuàng)新鏈條的斷層。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平的提升和對技術(shù)創(chuàng)新的需求不斷增加，北京、上海、廣東、江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始嘗試建立一些新型研發(fā)機構(gòu)。

從參與主體看，當前中國新型研發(fā)機構(gòu)可分為政府主導類（江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院）、院所主導類（深圳先進技術(shù)研究院）、企業(yè)主導類（深圳光啟高等理工研究院）以及政企共建類（之江實驗室、北京協(xié)同創(chuàng)新研究院）四種類型。上述機構(gòu)借鑒國外經(jīng)驗，在體制機制上開展多方面探索，取得了一定成效，但與現(xiàn)實需求相比，這些應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域的新型研發(fā)機構(gòu)還有較大改進空間。

一是機構(gòu)使命未落實。

新型研發(fā)機構(gòu)設(shè)立時一般定位于應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)。如深圳先進技術(shù)研究院的使命為“以提升粵港地區(qū)及中國先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的自主創(chuàng)新能力為己任，在關(guān)鍵技術(shù)研究、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)攻關(guān)、人才教育、企業(yè)孵化等方面起到示范作用，成新型研發(fā)機構(gòu)的典范，建成國際一流的工業(yè)研究院”；江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的使命為“定位于科學到技術(shù)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索促進科技成果轉(zhuǎn)化的體制機制??攻克一批‘卡脖子’關(guān)鍵核心技術(shù)，成為推動江蘇高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎”。在實踐中，有的新型研發(fā)機構(gòu)仍然存在使命偏離現(xiàn)象。如一些研發(fā)機構(gòu)花費大量資源從事理論研究，原因與科研機構(gòu)和科研人員的評價機制有關(guān)。中國科研機構(gòu)和科研人員的評價機制都離不開論文指標，沒有論文指標的支撐，科研機構(gòu)在申請項目方面缺乏競爭力，科研人員在職稱評定方面處于劣勢。

二是治理結(jié)構(gòu)不完善。

中國新型科研機構(gòu)存在“事業(yè)單位”和“民辦非企業(yè)單位”兩種法律形式登記。為了提高研發(fā)機構(gòu)的獨立自主性，增強研發(fā)機構(gòu)的活力，一般采用理事會治理的機制。理事會成員通常來自發(fā)起單位和資助部門，深圳先進技術(shù)研究院的理事會由中國科學院和深圳市各派3人組成，主要負責審議規(guī)章制度、提議院長人選、制定發(fā)展戰(zhàn)略等，具體事務(wù)由院長決策。理事會治理機制是中國新型研發(fā)機構(gòu)的重要探索，取得了積極進展，但也存在一些問題需要解決。首先，理事會體制與行政事業(yè)體制之間的關(guān)系尚未厘清。以事業(yè)單位性質(zhì)登記的新型科研機構(gòu)要遵守行政事業(yè)單位的管理制度，嚴格執(zhí)行上級主管部門的規(guī)章要求，限制了機構(gòu)自主決策的空間。其次，民辦非企業(yè)機構(gòu)的獨立性尚未完全確立，有的參照事業(yè)單位管理，沒有真正實現(xiàn)獨立運行。

三是運行機制不健全。

新型研發(fā)機構(gòu)在運行機制上開展了大膽探索，基本朝“企業(yè)化運行”靠攏，效果非常顯著。在經(jīng)費來源上，大多是前期由政府出資設(shè)立機構(gòu)，后期依靠市場化運營獲取項目經(jīng)費。在人員激勵上，大多遵循按需設(shè)崗、按崗選聘、分類管理、能進能出的原則，對科研人員、實驗室技術(shù)人員、管理人員采用不同的聘用、管理和評價辦法。有些機構(gòu)還采取末位淘汰制，通過設(shè)立明確的科研指標，對考核期內(nèi)不達標的人員實行淘汰。新型研發(fā)機構(gòu)在運行機制上也存在一些重要矛盾需要解決。首先，項目和經(jīng)費的機制與機構(gòu)的使命不完全相符。由于技術(shù)的不確定性和較長的開發(fā)周期，一般需要采取政府支持與企業(yè)參與相結(jié)合的方式，目前完全依靠市場競爭的做法容易導致機構(gòu)缺乏積極性。其次，行政事業(yè)單位的相關(guān)管理制度限制了新型研發(fā)機構(gòu)的活力。比如，需落實行政事業(yè)單位的干部管理制度、工資制度、經(jīng)費管理制度等，管理過于僵化，與機構(gòu)定位不相適應(yīng)。

四是企業(yè)參與不足。

企業(yè)參與機構(gòu)治理、內(nèi)部管理、項目管理等各個層面，形成政府官員、科學家、企業(yè)家共商共建的機制，是保障機構(gòu)實現(xiàn)使命的重要條件。目前企業(yè)作項目委托方在項目管理方面參與較多，但在機構(gòu)治理、內(nèi)部管理方面尚未建立有效參與機制，不僅容易導致現(xiàn)有機構(gòu)偏向傳統(tǒng)科研體制，還易引發(fā)技術(shù)與市場脫節(jié)。

四、政策建議

提高技術(shù)育成能力，將國內(nèi)外最新的重大技術(shù)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)所需的成熟技術(shù)，是實現(xiàn)科技自立自強的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議進一步優(yōu)化創(chuàng)新政策，不斷提高重大核心技術(shù)供給能力。

一是優(yōu)化國家應(yīng)用技術(shù)研發(fā)規(guī)劃布局。

建議全面規(guī)劃中國應(yīng)用技術(shù)研發(fā)資源配置，綜合考慮中國產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重大瓶頸、現(xiàn)有技術(shù)力量的分布、科技發(fā)展的趨勢，圍繞產(chǎn)業(yè)需求布局應(yīng)用技術(shù)研發(fā)力量。根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布情況，采取中央和地方合作共建的方式，充分調(diào)動地方的積極性。在“十四五”期間建立更加完善的應(yīng)用技術(shù)供給體系。

二是進一步完善新型應(yīng)用技術(shù)研發(fā)機構(gòu)管理體制。

第一，進一步明確各類新型研發(fā)機構(gòu)的使命，按照技術(shù)成熟度的不同界定明確定位。第二，根據(jù)使命建立相應(yīng)的項目與經(jīng)費管理制度。對于早期技術(shù)研發(fā)，政府應(yīng)給予一定的經(jīng)費支持，引導企業(yè)提前介人；對于中晚期技術(shù)研發(fā)，應(yīng)重點吸引企業(yè)參與。第三，改進項目評審和職稱評定制度。對于從事應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的機構(gòu)和人員，不要將論文作為關(guān)鍵指標，建立新的職業(yè)通道，更加重視技術(shù)創(chuàng)新的實際成果。

三是進一步完善新型應(yīng)用技術(shù)研發(fā)機構(gòu)的治理機制。

定位于解決“死亡之谷”的應(yīng)用技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，必須整合政府、科學家、企業(yè)家資源，同時解決技術(shù)和市場的雙重不確定性。就中國情況而言，重點是要鼓勵企業(yè)參與。讓企業(yè)參與投資、參與決策、分享成果，調(diào)動企業(yè)的積極性，引導技術(shù)育成的市場方向。完善治理需要從政府主導模式向多方參與模式轉(zhuǎn)變，比如民辦官助，設(shè)立民辦非企業(yè)單位，根據(jù)使命定位建立相應(yīng)財政補助機制，實行理事會治理，由科學家和企業(yè)家共同決策。

本文摘自“國務(wù)院發(fā)展研究中心研究叢書2022”《科技自立自強：體制與政策》，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組著，中國發(fā)展出版社出版。本文執(zhí)筆人：馬駿、高太山、周健奇、馬淑萍

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