摘要：原創(chuàng)性、引領(lǐng)性國家重大科技項(xiàng)目位居中國重大科技項(xiàng)目體系的“金字塔尖”，是科技決策領(lǐng)域的關(guān)鍵核心問題之一，但對(duì)此類項(xiàng)目的科技決策研究尚存空白。本文指出，此類項(xiàng)目的科技決策邏輯應(yīng)能界定“超強(qiáng)科學(xué)性”，還需應(yīng)對(duì)組織管理超復(fù)雜、工程實(shí)現(xiàn)超高難度、經(jīng)費(fèi)審計(jì)這三類決策難題。本研究選取近30年來全球科技界已建成的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性級(jí)別的重大科技項(xiàng)目中的佼佼者，即由美國主導(dǎo)、歐洲、加拿大主要參與的“詹姆斯·韋伯太空望遠(yuǎn)鏡”項(xiàng)目為案例，凝練總結(jié)出此類項(xiàng)目的決策邏輯及方法，為“十四五”及2021-2035年中長(zhǎng)期時(shí)段集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性、引領(lǐng)性國家重大科技項(xiàng)目之科技決策補(bǔ)充新的理論視角與方法探究，并期許引起科技政策研究界對(duì)這一重要課題的深入挖掘。

01 問題提出：“不相稱”的研究窘境

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，要“集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)”，彰顯了集聚力量實(shí)施具有原創(chuàng)性、引領(lǐng)性國家重大科技項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的路徑意義。從20世紀(jì)80至90年代我國實(shí)施“攻關(guān)、863、973國家科技項(xiàng)目”，到21世紀(jì)初啟動(dòng)“國家重大科技專項(xiàng)”，再到“2030國家科技重大項(xiàng)目”，如何從宏觀及整體角度研究國家重大科技項(xiàng)目對(duì)一國科技能力的提升和推動(dòng)，一直是個(gè)長(zhǎng)盛不衰的主題。然而，過往討論在處理這一問題時(shí)，似將“國家重大科技項(xiàng)目”不言自明地落腳為大手筆經(jīng)費(fèi)投入、目標(biāo)和方向均有先例可循的核心技術(shù)攻關(guān)、工程化成果規(guī)上量產(chǎn)，但“原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目”從未處于討論的核心地位。過往的“國家重大科技項(xiàng)目”的政策思路在推動(dòng)我國科技能力完成“追趕”使命時(shí)極富成效，但在高水平科技自立自強(qiáng)的新時(shí)代背景下，過往的政策思路難以圓滿完成“從追趕邁向引領(lǐng)”的新要求。因此，尋找適用于原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目之決策邏輯與方法勢(shì)在必行。

02 難題溯源：為什么過往的科技項(xiàng)目之舊決策邏輯難以適用于原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目

2.1 過往的科技項(xiàng)目之舊決策邏輯

改革開放以來，我國一般性科技項(xiàng)目決策主要遵循兩個(gè)原則：其一，具體科技領(lǐng)域較重要，即“重要原則”；其二，具體科技領(lǐng)域從屬方向的基礎(chǔ)較好，即“基礎(chǔ)好原則”?！爸匾瓌t”在科技戰(zhàn)略、科技規(guī)劃及計(jì)劃的指南文本中會(huì)有明晰體現(xiàn)；“基礎(chǔ)好原則”通常依據(jù)該領(lǐng)域發(fā)表的高水平論文、國際三方專利數(shù)等一系列直觀指標(biāo)來幫助專家完成復(fù)雜的決策輔助任務(wù)。

2.2 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的核心決策特征

不同于一般科技項(xiàng)目，原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目起源于當(dāng)代基礎(chǔ)研究最前沿，要么回答已知邊界內(nèi)的終極性問題、要么提出人類知識(shí)邊界之外的新終極性問題，這些終極性問題只能由“超強(qiáng)科學(xué)性”來回答或提出。故而，原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的核心決策特征是界定項(xiàng)目的“超強(qiáng)科學(xué)性”。所謂“超強(qiáng)科學(xué)性”，是指能對(duì)科研產(chǎn)生革命性影響、有改變基礎(chǔ)認(rèn)知的重大發(fā)現(xiàn)級(jí)別的高科學(xué)產(chǎn)出，以及由此具備的原創(chuàng)、引領(lǐng)、未知因而難以規(guī)劃的項(xiàng)目性質(zhì)。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目之新決策邏輯與一般性科技項(xiàng)目之舊決策邏輯存在兩點(diǎn)本質(zhì)不同：此類項(xiàng)目之決策邏輯著重處理的是掌握全新事物的增量潛力，不同于一般科技項(xiàng)目之舊決策邏輯著重處理的是釋放既有領(lǐng)域的存量能力；此類項(xiàng)目所承載的未知探索性和一般科技項(xiàng)目決策邏輯所蘊(yùn)含的已知既定性和高成功率，非突破則難以兼容，且候選項(xiàng)目越原創(chuàng)、越引領(lǐng)，一般科技項(xiàng)目決策邏輯的適用性可能就會(huì)越低。

2.3 為什么過往科技項(xiàng)目的舊決策方法難以解決原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的具體管理難題

除了難以界定項(xiàng)目的“超強(qiáng)科學(xué)性”之外，過往科技項(xiàng)目舊決策方法同樣較難完善解決此類科技項(xiàng)目所必然面臨的組織管理超復(fù)雜、工程實(shí)現(xiàn)難度超高、經(jīng)費(fèi)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)超大等具體管理難題。

組織管理難題。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目往往是一個(gè)巨型項(xiàng)目，其從理念孕育到建成運(yùn)營可能需要跨越30年以上，需經(jīng)歷數(shù)代、數(shù)任決策者，并包含巨量的信息交換、復(fù)雜的利益分配及共識(shí)形成，要求科技項(xiàng)目決策者對(duì)管理秩序、管理過程和各利益方的合理預(yù)期有相當(dāng)程度的把握能力，這里的組織管理不僅包括通過政務(wù)文件、合同契約實(shí)現(xiàn)的龐繁有形管理，而且覆蓋官產(chǎn)學(xué)研用、軍民、代際、國內(nèi)外等所有利益相關(guān)方之間的艱巨無形管理。因此，過往科技項(xiàng)目的組織管理方法并不適用。

工程實(shí)現(xiàn)難題。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的工程實(shí)現(xiàn)往往需要解決諸多“從0到1”式工程實(shí)現(xiàn)，其突破離不開科技管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)企業(yè)能力和高超的工程把握能力，其成功必定建立在充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用國際資源基礎(chǔ)之上，對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)國內(nèi)、國際頂級(jí)技術(shù)工程力量協(xié)同解決的運(yùn)籌帷幄能力要求極高。因此，過往科技項(xiàng)目的工程實(shí)現(xiàn)方法并不適用。

經(jīng)費(fèi)審計(jì)難題。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目旨在重塑強(qiáng)國科技競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，高風(fēng)險(xiǎn)、高失敗率、高成本、高不確定性只是其基本特征，不僅項(xiàng)目的技術(shù)路線往往會(huì)經(jīng)歷N次重大修改，項(xiàng)目運(yùn)行失敗或停工下馬的不在少數(shù)，就算項(xiàng)目成長(zhǎng)運(yùn)行順利，往往還需要經(jīng)歷超長(zhǎng)的時(shí)段及超高的投入。因此，過往科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理及審計(jì)方法并不適用。

2.4 舉國體制決策邏輯與原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目決策邏輯的關(guān)系

過往，我國曾以舉國體制取得了“兩彈一星”、青蒿素、牛胰島素等光輝科技攻關(guān)成績(jī)；近年，我國又以新型舉國體制取得了高鐵、核電等光輝科技成就。不過，學(xué)者們業(yè)已形成共識(shí)：舉國體制或新型舉國體制只適合攻克已有成功先例的科技攻關(guān)，但并不完全適用于沒有現(xiàn)成先例、沒有模仿目標(biāo)、沒有成敗路徑的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科研領(lǐng)域。因?yàn)檫@類項(xiàng)目指向的是“從0到1”，世界上還不存在的、人們從未見識(shí)過的、靠想象都想象不出來的東西，很難在人們腦子里一五一十、栩栩如生地規(guī)劃出來。因此，原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目既不是“卡脖子”問題，也不僅僅是“卡腦子”問題，而是一類全新的認(rèn)知問題。雖然新型舉國體制等倡導(dǎo)某點(diǎn)實(shí)行精準(zhǔn)化超強(qiáng)攻關(guān)的優(yōu)勢(shì)仍是優(yōu)質(zhì)精神資源，但是，這絕不意味著新型舉國體制可以自動(dòng)地、充分地成為此類科技項(xiàng)目的主要決策邏輯與方法。

綜上，原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目究竟需要什么樣的決策邏輯與方法？縱觀近30年來全球科技界已建成的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目，美國國家航空航天局（NASA）是全球運(yùn)作此類項(xiàng)目的主要機(jī)構(gòu)之一，詹姆斯·韋伯太空望遠(yuǎn)鏡中體現(xiàn)的NASA決策邏輯與決策方法在很大程度上代表了當(dāng)前全球最高水平。以此為例，本文試圖凝練出此類項(xiàng)目的決策邏輯與方法。

03 分析實(shí)例

詹姆斯·韋伯太空望遠(yuǎn)鏡（以下簡(jiǎn)稱韋伯項(xiàng)目）是紅外太空望遠(yuǎn)鏡，其科學(xué)目標(biāo)有四：尋找大爆炸后在宇宙中形成的第一批恒星和星系的光；研究星系的形成和演化；了解恒星和行星系統(tǒng)的形成；研究行星系統(tǒng)和生命起源。韋伯項(xiàng)目是由NASA、歐洲航天局和加拿大航天局聯(lián)合計(jì)劃和資助的重大科技項(xiàng)目，僅主導(dǎo)國美國就投入100億美元，歐洲、加拿大先后投入20多億美元。項(xiàng)目正式立項(xiàng)于1995年，于2022年7月12日前完成了研發(fā)、制造、測(cè)試、升空、展開、聚焦、冷卻、校準(zhǔn)等前期工作，目前已經(jīng)進(jìn)入工作狀態(tài)。

3.1 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目決策第一步：界定超強(qiáng)科學(xué)性

3.1.1 以立項(xiàng)前的戰(zhàn)略規(guī)劃完成“項(xiàng)目培育”功能

由NASA業(yè)務(wù)處長(zhǎng)積極物色原創(chuàng)性、引領(lǐng)性的潛力項(xiàng)目，并以計(jì)劃經(jīng)費(fèi)培育項(xiàng)目。1987年，4位科學(xué)家產(chǎn)生要做下一代紅外望遠(yuǎn)鏡的構(gòu)想，該構(gòu)想一路凝練并獲得美國天文學(xué)界的廣泛認(rèn)可。1989-1992年，NASA相關(guān)業(yè)務(wù)處長(zhǎng)敏銳地注意到韋伯項(xiàng)目具有“超強(qiáng)科學(xué)性”潛力，并以該處科研計(jì)劃經(jīng)費(fèi)不斷支持韋伯項(xiàng)目。

通過戰(zhàn)略規(guī)劃及立項(xiàng)支持推動(dòng)項(xiàng)目從“處級(jí)”升為“部級(jí)”。經(jīng)過幾年培育，相關(guān)處室促使NASA于1995年啟動(dòng)了對(duì)韋伯項(xiàng)目的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，據(jù)此韋伯項(xiàng)目升為“部級(jí)”。1996年，規(guī)劃專家對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)有分歧，由NASA時(shí)任局長(zhǎng)戈?duì)柖∨陌鍥Q定了韋伯項(xiàng)目的關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)，1999年韋伯項(xiàng)目在NASA正式立項(xiàng)。

3.1.2 立項(xiàng)后反復(fù)淬煉，完成“項(xiàng)目培優(yōu)”功能

20世紀(jì)90年代美蘇爭(zhēng)霸結(jié)束后，NASA經(jīng)歷了科研經(jīng)費(fèi)驟減的“低潮期”，韋伯項(xiàng)目正是在這種時(shí)代背景下立項(xiàng)的。立項(xiàng)時(shí)，NASA未貿(mào)然將韋伯項(xiàng)目定位為“原創(chuàng)性、引領(lǐng)性”屬性，而是以少量資助的淬煉態(tài)度為主。靜觀項(xiàng)目成長(zhǎng)進(jìn)展、默許同類項(xiàng)目之間及異類項(xiàng)目之間相互競(jìng)爭(zhēng)、等待一個(gè)最具超強(qiáng)科學(xué)性的項(xiàng)目力壓群芳后，再集聚全機(jī)構(gòu)力量為項(xiàng)目奔走，直至推動(dòng)形成科技精英和政治精英的共識(shí)，最后舉國投入天量資源，這是NASA淬煉其重大科技項(xiàng)目的管理思路。

從“部級(jí)”科技項(xiàng)目變?yōu)椤皣壹?jí)”科技項(xiàng)目。立項(xiàng)后，NASA不斷邀請(qǐng)美國天文學(xué)界專家優(yōu)化韋伯項(xiàng)目：韋伯項(xiàng)目原來只有一個(gè)科學(xué)目標(biāo)，后來在科學(xué)家主導(dǎo)之下增為四個(gè)科學(xué)目標(biāo)，這些后添科學(xué)目標(biāo)的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性極強(qiáng)，在人類歷史上從未實(shí)現(xiàn)過，而且全都建立在超尖端、未經(jīng)檢驗(yàn)且昂貴的大量技術(shù)及其集成之上。除了項(xiàng)目目標(biāo)變動(dòng)之外，技術(shù)路線圖經(jīng)幾次重大修改后已面目全非，對(duì)此，NASA都采取了“不干涉”的態(tài)度。最終，韋伯項(xiàng)目從原定的“比哈勃望遠(yuǎn)鏡強(qiáng)大3倍”提升為“比哈勃望遠(yuǎn)鏡強(qiáng)大100倍”，從“哈勃望遠(yuǎn)鏡的繼任者”性質(zhì)變?yōu)檫h(yuǎn)遠(yuǎn)超越哈勃望遠(yuǎn)鏡的、原創(chuàng)性的、引領(lǐng)性的全新性質(zhì)。這種項(xiàng)目性質(zhì)僅此一家、別無第二，必然引起全球相關(guān)科技界的矚目。對(duì)此，NASA樂見其成，其響應(yīng)了科學(xué)家的意圖，通過推動(dòng)美國科學(xué)院《2000年天文學(xué)界十年項(xiàng)目愿望清單》，將韋伯項(xiàng)目列為“優(yōu)先項(xiàng)目建議”第1位，順?biāo)浦鄣赝瓿闪隧f伯項(xiàng)目從“部級(jí)”科技項(xiàng)目變?yōu)椤皣壹?jí)”科技項(xiàng)目。韋伯項(xiàng)目性質(zhì)的這一提升，與項(xiàng)目本身科學(xué)基礎(chǔ)牢固有必然聯(lián)系，但也與NASA順勢(shì)而為、主動(dòng)謀劃是分不開的。

從“國家級(jí)”科技項(xiàng)目變?yōu)椤皣仄鳌笨萍柬?xiàng)目。把韋伯項(xiàng)目做成“國家級(jí)”科技項(xiàng)目，在進(jìn)入工程實(shí)現(xiàn)階段后必然帶來經(jīng)費(fèi)超支。對(duì)于項(xiàng)目超支問題，美國國會(huì)曾兩次組織“第三方獨(dú)立審查”來找問題。由于之前規(guī)劃研究基礎(chǔ)扎實(shí)、項(xiàng)目代表美國科技界的共同訴求，加之得到歐洲、加拿大科技界的齊聲支持，因此兩次獨(dú)立審查都非常認(rèn)可韋伯項(xiàng)目的科學(xué)意義是劃時(shí)代的、技術(shù)上是極其先進(jìn)的，特別是后一次獨(dú)立審查的結(jié)論是韋伯項(xiàng)目具有令人信服的科學(xué)性，該項(xiàng)目表明美國科技處于毋庸置疑的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此韋伯項(xiàng)目已具備“國之重器”的地位。據(jù)此，NASA借著獨(dú)立審查之實(shí)，鞏固了“韋伯項(xiàng)目是國之重器”的項(xiàng)目性質(zhì)之名。通過得到美國及歐洲、加拿大政治精英的認(rèn)可，韋伯項(xiàng)目在美、歐、加社會(huì)聲名遠(yuǎn)播，成為體現(xiàn)科技實(shí)力的文化符號(hào)，在美、歐、加少年兒童中掀起陣陣追星熱潮。由此，項(xiàng)目追加經(jīng)費(fèi)一路綠燈。

從“國之重器”科技項(xiàng)目變?yōu)椤皣H級(jí)”獨(dú)苗科技項(xiàng)目。由于韋伯項(xiàng)目的“獨(dú)苗”性質(zhì)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了歐洲、加拿大的科技實(shí)力，因此吸引到歐洲、加拿大的一流科學(xué)家，他們推動(dòng)歐洲、加拿大科技決策者“上趕著”要求參與項(xiàng)目研發(fā)及承建，因?yàn)橹挥谐蔀轫?xiàng)目貢獻(xiàn)方，待項(xiàng)目完工后才能擁有更多的使用資格，更多的使用資格必然意味著增大了歐洲、加拿大科學(xué)家問鼎諾獎(jiǎng)的可能性。一方面，吸引精銳國際資源的主動(dòng)權(quán)完全握在NASA手中。NASA引入歐洲航天局調(diào)動(dòng)歐洲14個(gè)國家、134個(gè)機(jī)構(gòu)的科研資源（見表1），為項(xiàng)目投入約15億美元，把升空等環(huán)節(jié)外包出去。NASA對(duì)加拿大相關(guān)科技界精華力量的利用更為徹底，引入加拿大航空局調(diào)動(dòng)14個(gè)機(jī)構(gòu)的科研資源，為項(xiàng)目投入約5億美元，承擔(dān)了研發(fā)、工程、配件制造等功能。由于韋伯項(xiàng)目有涉軍性質(zhì)，NASA還專門為數(shù)十位加拿大頂級(jí)科技人才申請(qǐng)了“綠色通道”，從而獲得美國軍方的相關(guān)許可，讓加拿大人才進(jìn)入絕密的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和制造過程。另一方面，由于韋伯項(xiàng)目的“獨(dú)苗”性質(zhì)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐洲加拿大的科技實(shí)力，NASA始終掌握對(duì)項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)。外包給歐洲、加拿大的都是一些次要環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略規(guī)劃、原型機(jī)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成、組裝測(cè)試等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都被NASA掌控。

3.2 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目決策第二步：完成管理難題

3.2.1 組織管理的決策方法

針對(duì)原創(chuàng)性、引領(lǐng)性國家重大科技項(xiàng)目管理的組織管理、工程實(shí)現(xiàn)、經(jīng)費(fèi)審計(jì)等具體難題，均需要尋找新的決策方法。

項(xiàng)目實(shí)行“行政-科學(xué)”的雙線組織原則。項(xiàng)目管理層設(shè)“雙線三人”，其中科學(xué)線一人、行政線二人，科學(xué)線與行政線相互獨(dú)立，沒有隸屬關(guān)系。行政線的項(xiàng)目經(jīng)理與項(xiàng)目總監(jiān)確立于正式立項(xiàng)時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)理為NASA選定的資深項(xiàng)目管理專家，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和硬件制造環(huán)節(jié)、監(jiān)督承建企業(yè)、與科學(xué)界溝通協(xié)調(diào)等，在行政線掌握首位話事權(quán)：項(xiàng)目總監(jiān)為NASA總部科學(xué)任務(wù)司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的副司長(zhǎng)，負(fù)責(zé)系統(tǒng)集成和測(cè)試環(huán)節(jié)、與NASA總部溝通協(xié)調(diào)等，在行政線掌握第二位話事權(quán)；NASA副局長(zhǎng)親自掛帥，聽取行政線匯報(bào)?？茖W(xué)線的首席科學(xué)家從1995年領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)就已由NASA選定，其對(duì)科學(xué)線擁有唯一話事權(quán)。

NASA掌握管理層三人的人事權(quán)。三人均為NASA精挑細(xì)選出來的，上項(xiàng)目后實(shí)行全職制。韋伯項(xiàng)目行政線的項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目總監(jiān)歷任三屆，基本每一任都干10年以上，但需遵守公務(wù)員到齡退休規(guī)定：項(xiàng)目科學(xué)線的首席科學(xué)家2022年已76歲，他不受退休年齡限制。NASA選定項(xiàng)目科學(xué)線首席科學(xué)家的標(biāo)準(zhǔn)有三：卓越天體物理科學(xué)家，曾獲諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)、為美國科學(xué)院院士；精通高精度科學(xué)儀器的工程制造；能帶團(tuán)隊(duì)，科學(xué)線人員團(tuán)隊(duì)規(guī)模穩(wěn)定在400~500人之間，高峰期曾達(dá)到1萬人。在項(xiàng)目進(jìn)入工程建造階段后，NASA從幾家主承建企業(yè)中增選一位首席工程師，并把他從企業(yè)調(diào)入NASA工作，此舉保證了NASA對(duì)企業(yè)方的控制力。

頂“天”立“地”都重視。一方面，韋伯項(xiàng)目從一開始就依靠“超強(qiáng)科學(xué)性”持續(xù)吸引美、歐、加“頂流”科技人才，NASA既沒給多少經(jīng)費(fèi)投入，更不能保證項(xiàng)目做成。另一方面，韋伯項(xiàng)目建成后，靠“全球獨(dú)此一家的儀器平臺(tái)”吸引人才。當(dāng)代科研范式無疑已成為大科學(xué)儀器驅(qū)動(dòng)的范式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來NASA科學(xué)儀器直接支持科研人員獲得至少5個(gè)諾獎(jiǎng)。與此同時(shí)，韋伯項(xiàng)目極其重視做好青少年科普。項(xiàng)目行政線兩位高管和科學(xué)線首席科學(xué)家定期接受采訪，持續(xù)吸引幾代美、歐、加少年兒童的太空科學(xué)熱情。當(dāng)韋伯望遠(yuǎn)鏡經(jīng)費(fèi)超支20倍、拖期14年，面臨被國會(huì)終止的危險(xiǎn)時(shí)，就有大量美國小學(xué)生表示反對(duì)，并自發(fā)給國會(huì)寫信扭轉(zhuǎn)局勢(shì)，從側(cè)面表明韋伯項(xiàng)目科普搞得好、民意基礎(chǔ)強(qiáng)。

3.2.2 工程實(shí)現(xiàn)的決策方法

NASA通過韋伯項(xiàng)目調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)全美511家企業(yè)參與解決諸多“從0到1”式重大工程難題。一方面，由于韋伯項(xiàng)目的技術(shù)極其超前，只能邊研發(fā)、邊制造、邊測(cè)試，項(xiàng)目為技術(shù)研發(fā)、制造、測(cè)試提供了大筆經(jīng)費(fèi)，為提升企業(yè)科技能力、精密制造和極限制造水平提供了難得的機(jī)遇，因此企業(yè)承接韋伯項(xiàng)目的積極性非常高。NASA在直接調(diào)動(dòng)核心部件132家企業(yè)的同時(shí)，還交辦主承建商諾思羅普·格魯曼間接調(diào)動(dòng)了美國511家各類企業(yè)參與。另一方面，NASA與企業(yè)協(xié)同做出工程方案和關(guān)鍵設(shè)計(jì)，很多關(guān)鍵專利由NASA掌握。

NASA通過韋伯項(xiàng)目達(dá)到當(dāng)前領(lǐng)先和未來領(lǐng)先的工程能力。一方面，“大手筆投入”保證可靠性。NASA耗時(shí)4年指揮企業(yè)先后排查出344處致命風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，僅花在可靠性和測(cè)試環(huán)節(jié)的投入就占到總成本的一半。另一方面，“先人一步”體現(xiàn)前沿性。NASA部署企業(yè)在韋伯望遠(yuǎn)鏡上安裝了機(jī)器人加油用接口，還打算把工廠開進(jìn)空間站、把機(jī)器人運(yùn)進(jìn)太陽系。

NASA通過韋伯項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“民轉(zhuǎn)軍、軍為民”的高效融合。一方面，NASA調(diào)動(dòng)了美國空軍、國防部等3家軍事機(jī)構(gòu)參與韋伯項(xiàng)目。主鏡研發(fā)工作由NASA、美國空軍和美國國防部國家偵察局聯(lián)合推進(jìn)；探測(cè)器技術(shù)已轉(zhuǎn)移到美國國防部運(yùn)用于太空及地面的地球科學(xué)和國家安全任務(wù)；承運(yùn)工作則由美國空軍承擔(dān)。另一方面，NASA科技項(xiàng)目與美國軍方暢通流轉(zhuǎn)。當(dāng)年，哈勃望遠(yuǎn)鏡的主鏡和光學(xué)核心部件用的是美軍KH-11、KH-12鎖眼系列光學(xué)偵察衛(wèi)星的成熟技術(shù)及生產(chǎn)線；由于此次韋伯項(xiàng)目技術(shù)屬于極其前沿領(lǐng)域，NASA與企業(yè)共同研發(fā)出大量核心技術(shù)后即無縫流轉(zhuǎn)給美國軍方，體現(xiàn)了美國高技術(shù)生態(tài)中的“民轉(zhuǎn)軍、軍為民”機(jī)制。

3.2.3 經(jīng)費(fèi)審計(jì)的決策方法

NASA提出一套適用于原創(chuàng)性、引領(lǐng)性國家重大科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)審計(jì)方法，得到美國聯(lián)邦政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的采納。一方面，針對(duì)超支、延期等問題，在項(xiàng)目后期NASA決定將預(yù)算計(jì)劃、決算評(píng)估、成本進(jìn)度三項(xiàng)職能劃分給由第三方獨(dú)立審查專家組成的“預(yù)決算辦公室”，NASA剝離上述三項(xiàng)職能后專注于韋伯項(xiàng)目的管理和執(zhí)行兩項(xiàng)職能。另一方面，針對(duì)韋伯項(xiàng)目面臨的技術(shù)尖端、不確定性強(qiáng)等特征，NASA建議不再以財(cái)年，而是以“任務(wù)完成”為節(jié)點(diǎn)來制定預(yù)算、決算及審計(jì)，在預(yù)算編制中包括足夠的應(yīng)急措施以及所有對(duì)技術(shù)難度的現(xiàn)實(shí)考慮，并為發(fā)射之前的每年預(yù)留25%的儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)以供靈活使用，同時(shí)引入“成本與進(jìn)度聯(lián)合置信水平（JCL）”等成本估算工具來優(yōu)化管理，上述方法得到美國政府問責(zé)局（原美國政府審計(jì)署）的采納。

04 規(guī)范啟示

4.1 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目決策邏輯在根本上體現(xiàn)于“科技強(qiáng)引領(lǐng)國家強(qiáng)”的發(fā)展規(guī)律

“科技強(qiáng)則國家強(qiáng)”是美國戰(zhàn)略學(xué)界的一貫認(rèn)知，也是理解此類項(xiàng)目決策邏輯的關(guān)鍵線索。通過科技領(lǐng)導(dǎo)地位來引領(lǐng)國家競(jìng)爭(zhēng)力，這在美國是通向強(qiáng)國之路，在我國也不會(huì)例外。只有在這種歷史視野中，我們才能理解為什么美國決策體系會(huì)深刻認(rèn)知到原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目是展示一國科技領(lǐng)導(dǎo)地位的“國之重器”的定位。

4.2 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的第一步：界定超強(qiáng)科學(xué)性

如前所述，原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的核心特征是超強(qiáng)科學(xué)性，故而，此類項(xiàng)目之科技決策的核心任務(wù)是識(shí)別候選項(xiàng)目的超強(qiáng)科學(xué)性NASA界定韋伯項(xiàng)目所采取的“十年項(xiàng)目清單法”，頗值得我國參考借鑒。

所謂“十年項(xiàng)目愿望清單法”，發(fā)端于20世紀(jì)60年代美國天文學(xué)界，每隔10年便由NASA、NSF、能源部和空軍四家機(jī)構(gòu)聯(lián)合主辦、由美國科學(xué)工程醫(yī)學(xué)研究院承辦，推出一本《天文學(xué)界十年項(xiàng)目愿望清單》，列出以“超強(qiáng)科學(xué)性”為唯一標(biāo)準(zhǔn)的“優(yōu)先項(xiàng)目排序”，一般包括15個(gè)左右的項(xiàng)目。凡能入選的項(xiàng)目均能代表美國天文學(xué)界的共同訴求，特別是排名第1的項(xiàng)目可自動(dòng)成為美國政府支持的“金標(biāo)準(zhǔn)”依據(jù)，政府有義務(wù)撥款支持，無需再行論證。項(xiàng)目的優(yōu)先序排列在“水面”進(jìn)行，各領(lǐng)域?qū)W派、利益團(tuán)體、政府機(jī)構(gòu)能充分表達(dá)訴求意愿。

“十年項(xiàng)目愿望清單法”的決策精髓，在于執(zhí)行層面。根據(jù)排名第1的項(xiàng)目性質(zhì)和承擔(dān)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目主管權(quán)將競(jìng)爭(zhēng)性地交由NASA、NSF、能源部或美國空軍中的一家機(jī)構(gòu)，這一機(jī)制倒逼四家機(jī)構(gòu)互相競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)橥诰蚝团嘤接型秊榕琶?的潛力項(xiàng)目就意味著爭(zhēng)奪到了本機(jī)構(gòu)的未來及政治精英的肯定。“十年項(xiàng)目愿望清單法”使得項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了四層分權(quán)，即：項(xiàng)目的遵選及運(yùn)行期間的評(píng)估權(quán)，由美國科學(xué)工程醫(yī)學(xué)研究院全程負(fù)責(zé)，致力于調(diào)動(dòng)專家特長(zhǎng)；項(xiàng)目的落地、運(yùn)作、管理與工程實(shí)現(xiàn)由四家科技管理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)后獲得，致力于調(diào)動(dòng)科技管理機(jī)構(gòu)的積極性；項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)撥付由美國國會(huì)負(fù)責(zé)，致力于打通項(xiàng)目與國家政治精英層面的聯(lián)結(jié)；項(xiàng)目的審計(jì)由美國政府問責(zé)局（原美國政府總審計(jì)署）負(fù)責(zé)。“十年項(xiàng)目清單法”選原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目頗為行之有效，已復(fù)制到地球科學(xué)、固態(tài)物理學(xué)等其他基礎(chǔ)研究領(lǐng)域予以推廣，包括美國能源部在內(nèi)也都搞過類似性質(zhì)的10年或20年項(xiàng)目清單。

對(duì)比我國的五年科技規(guī)劃或中長(zhǎng)期科技規(guī)劃，可見“十年項(xiàng)目清單法”有兩個(gè)特點(diǎn)：一是該方法同樣帶有一些宏觀的規(guī)劃性質(zhì)，但其致力于更快、更實(shí)地落腳在一個(gè)具體的科學(xué)項(xiàng)目之上；二是其既能簡(jiǎn)單有效地將系統(tǒng)性訴求凝聚成一個(gè)“最重要事情上的統(tǒng)一戰(zhàn)線”，又能將項(xiàng)目選與評(píng)估權(quán)、執(zhí)行管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)撥付權(quán)、審計(jì)權(quán)這四種權(quán)力有效剝離并相互監(jiān)督，還能激勵(lì)并調(diào)動(dòng)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

4.3 原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的第二步：完成管理難題

原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目管理的組織管理、工程實(shí)現(xiàn)、經(jīng)費(fèi)審計(jì)等具體難題，均需要尋找新的決策方法。

組織指揮：集權(quán)法。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目多為巨型項(xiàng)目，其組織指揮可采用“集權(quán)法”，即單獨(dú)建立由歸口主導(dǎo)部委的總部決策層、項(xiàng)目辦公室及相關(guān)業(yè)務(wù)部門組成的三級(jí)內(nèi)部指揮架構(gòu)，該架構(gòu)應(yīng)擁有頂層的決策、協(xié)調(diào)和指揮權(quán)。其“集權(quán)”的主抓點(diǎn)有三：人事權(quán)，體現(xiàn)在掌控“行政一科學(xué)”的雙線管理團(tuán)隊(duì)的任命權(quán)；經(jīng)費(fèi)權(quán)，體現(xiàn)在掌控總經(jīng)費(fèi)的預(yù)、決算權(quán)及向最高層申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)的權(quán)力；總進(jìn)度權(quán)，體現(xiàn)在掌控任務(wù)關(guān)鍵點(diǎn)及向高層政治精英歸口述職的話語權(quán)。除此而外的權(quán)力，均采取“下放一線”的形式。

工程實(shí)現(xiàn)：分權(quán)法。原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目的工程實(shí)現(xiàn)可采用“分權(quán)法”，即明確此類項(xiàng)目的承擔(dān)機(jī)構(gòu)、科學(xué)線、工程線等一線管理和執(zhí)行層面，擁有相當(dāng)大程度的自主權(quán)、以解決問題、項(xiàng)目推進(jìn)為考核指標(biāo)。其“分權(quán)”主抓點(diǎn)有二：項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)擁有相當(dāng)大的被授權(quán)程度，經(jīng)費(fèi)、人事、進(jìn)度決定權(quán)盡量留給項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)的一線人員，如韋伯項(xiàng)目中NASA擁有合同簽訂、發(fā)包權(quán)力，擁有根據(jù)工作需要跨種類調(diào)撥經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，擁有無需經(jīng)過專門批準(zhǔn)就開始新研發(fā)工作和人力資源管理的權(quán)力，擁有以問題導(dǎo)向?yàn)橹鞯目?jī)效考核權(quán)力；主導(dǎo)國把握關(guān)鍵設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成和測(cè)試這三個(gè)最核心的環(huán)節(jié)于國內(nèi)，其余可分權(quán)外包。由于此類項(xiàng)目之難往往需要突破現(xiàn)有技術(shù)的極限，應(yīng)鼓勵(lì)并積極調(diào)動(dòng)國內(nèi)及國際的頂級(jí)工程力量共同完成工程技術(shù)難題，但主導(dǎo)國應(yīng)牢牢把握關(guān)鍵設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成和測(cè)試這三個(gè)最難和最核心的環(huán)節(jié)于國內(nèi)，次要環(huán)節(jié)可分發(fā)外包到國際上。

經(jīng)費(fèi)審計(jì)：外包和專業(yè)化結(jié)合法。由于項(xiàng)目未知性極強(qiáng)，故而此類項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)審計(jì)可采用“外包和專業(yè)化結(jié)合法”。該方法是指將此類項(xiàng)目的預(yù)算計(jì)劃、決算評(píng)估、成本進(jìn)度這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)職能外包給由第三方獨(dú)立專家組成的“預(yù)決算辦公室”，NASA作為項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)，只專注于項(xiàng)目管理和執(zhí)行兩項(xiàng)核心職能；此類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)宜以“任務(wù)完成”等專有審計(jì)方法為主等。

05 結(jié)語

為了有效落實(shí)并圓滿完成黨的二十大提出的要“集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)”這一光榮使命，透視當(dāng)今國際上的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目范例，不僅出于智識(shí)興致，而且在于對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。本文認(rèn)為，一個(gè)成功的“集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)項(xiàng)目”，必將為國家利益和競(jìng)爭(zhēng)力做出巨大、恒久、獨(dú)一無二的貢獻(xiàn)；科技決策研究如何才能充分支撐原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目，這是科技決策領(lǐng)域的關(guān)鍵核心問題之一。

本文意在從解題方法論上尋求突破口，通過“繞道”更具普遍意義的上位決策問題來尋求下位具體問題的答案，研究指出常規(guī)科技項(xiàng)目決策邏輯與方法解決不了這個(gè)全新課題，進(jìn)一步梳理總結(jié)出適用于我國集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技項(xiàng)目所需的一整套新的決策邏輯與方法。端賴于此，我們才能在做事之前更有意識(shí)地把握事物本質(zhì)和決策邏輯。

作者：封穎，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所

項(xiàng)目來源：科技部科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(xiàng)“國家科技重大專項(xiàng)實(shí)施創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究”（ZLY202164）

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)中國科技論壇，原載于《中國科技論壇》2023年第9期

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