法，國之權(quán)衡也，時之準(zhǔn)繩也。

——吳兢（唐）

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，政府投資工程逐漸成為建設(shè)工程總承包的“主戰(zhàn)場”。對于政府投資工程來說，政府審計(jì)無疑是一個無法回避的問題。如何處理好政府審計(jì)在政府投資工程項(xiàng)目中的適用問題，在實(shí)務(wù)界一直存在爭議。

本期，我們選取了一則最高法院典型案例，就司法實(shí)務(wù)中相關(guān)問題進(jìn)行分析研究。下文，我們將予以分享，希望對您有所啟發(fā)。

案情簡介

一、2010年6月，經(jīng)公開招投標(biāo)，奇信公司中標(biāo)承建綿陽市中心醫(yī)院改擴(kuò)建工程。同年8月，綿陽市中心醫(yī)院作為發(fā)包人、奇信公司作為承包人簽訂了《建設(shè)工程施工合同》。后奇信公司進(jìn)場施工。

二、2011年9月，工程竣工驗(yàn)收合格，奇信公司將該工程交付綿陽市中心醫(yī)院。同月，奇信公司向綿陽市中心醫(yī)院提交了竣工結(jié)算報(bào)告，載明“結(jié)算總價51585465元”。

三、2012年8月，綿陽市審計(jì)局向綿陽市中心醫(yī)院出具《審計(jì)通知書》，載明“我局決定成立審計(jì)組，對你單位組織建設(shè)的項(xiàng)目工程竣工結(jié)算進(jìn)行審計(jì)復(fù)核”。由于審計(jì)復(fù)核結(jié)論遲遲未作出，案涉項(xiàng)目工程款一直未結(jié)清。后奇信公司訴至法院。

四、法院審理認(rèn)為，審計(jì)部門對發(fā)包人資金使用情況的審計(jì)與承包人和發(fā)包人之間對工程款的結(jié)算屬不同法律關(guān)系，不能以項(xiàng)目支出需審計(jì)為由，否認(rèn)承包人主張工程價款的合法權(quán)益。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將審計(jì)作為當(dāng)事人工程款結(jié)算條件。

五、本案中，《建設(shè)工程施工合同》中并未約定工程結(jié)算以綿陽市審計(jì)局審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)，綿陽市中心醫(yī)院不得以綿陽市審計(jì)局的審計(jì)結(jié)論作為工程款結(jié)算及支付條件。

核心觀點(diǎn)

建設(shè)工程合同的工程竣工結(jié)算依據(jù)應(yīng)以當(dāng)事人約定為準(zhǔn)，在政府投資工程項(xiàng)目中當(dāng)事人如未明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)時，審計(jì)部門對建設(shè)工程所作審計(jì)結(jié)論不能作為工程的結(jié)算依據(jù)。

實(shí)務(wù)分析

在政府投資或以政府投資為主的建設(shè)工程項(xiàng)目（以下簡稱“政府投資項(xiàng)目”）中，行政審計(jì)是難以避免的一個環(huán)節(jié)。依據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》之規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)須對政府投資項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

前些年，一些地方通過制定地方性法規(guī)，明確規(guī)定在招標(biāo)文件或合同中須以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算價款的依據(jù)。由此使得大量政府投資項(xiàng)目的發(fā)包人以等候政府審計(jì)結(jié)果為由拖延支付工程款、材料款，嚴(yán)重?fù)p害了承包人以及下游供應(yīng)商和勞務(wù)企業(yè)的權(quán)益。

由于施工企業(yè)對此反映激烈，引起了全國人大法工委注意并緊急出臺了相關(guān)意見，認(rèn)為地方性法規(guī)中強(qiáng)制將審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，超越了地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。后，各地法規(guī)紛紛進(jìn)行了相應(yīng)刪改，將原先必需選項(xiàng)改成了可選條款。

由此可見，我國法律雖未認(rèn)可將審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)項(xiàng)目的工程竣工結(jié)算依據(jù)。同時也并未禁止審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算條款，且因政府審計(jì)結(jié)算條款本身具備必要性和合理性，故在建設(shè)工程中，合同當(dāng)事人仍可根據(jù)意思自治原則決定是否將審計(jì)結(jié)算條款置于合同中。

司法實(shí)踐中，多數(shù)法院認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。政府投資的工程項(xiàng)目依法需接受審計(jì)，并不意味著審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論就應(yīng)當(dāng)作為發(fā)承包雙方工程竣工結(jié)算的依據(jù)。況且，政府審計(jì)與合同結(jié)算本身就是兩種不同的法律關(guān)系。因此，在建設(shè)工程合同合法有效情況下，合同未明確約定以政府審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)的，建設(shè)單位不得以未完成結(jié)算審計(jì)為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算與工程款支付。

此外，司法實(shí)踐中需具體問題具體分析，若雙方已明確約定采用政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)，但出現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)久拖不審或久審不決現(xiàn)象，致使工程結(jié)算一直未能進(jìn)行的情況，當(dāng)事人也可通過行政救濟(jì)或司法救濟(jì)途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。

律師建議

建設(shè)單位在政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)中或是簽訂合同中，應(yīng)確定是否需要以行政審計(jì)作為工程價款結(jié)算依據(jù)，如若需要，應(yīng)當(dāng)在合同中做出具體而明確的約定，以免因約定不清，導(dǎo)致在結(jié)算工程價款時發(fā)生爭議。此外，若明確約定了以行政審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的，審計(jì)機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由遲遲未作出審計(jì)結(jié)論的，當(dāng)事人也可向法院申請通過提出司法鑒定的方式確定工程價款，來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

類案參考

案例一 最高人民法院在審理弘立公司、天澤公司建設(shè)工程施工合同糾紛[(2019)最高法民申6183號]一案中認(rèn)為，案涉《建設(shè)工程施工合同》就合同價款明確約定，工程總價以政府審計(jì)部門審核造價為結(jié)算價。弘立公司申請?jiān)賹徱浴墩袠?biāo)文件》中無以政府審計(jì)部門審核造價為結(jié)算價的要求并據(jù)此認(rèn)為本案工程價款不應(yīng)以政府審計(jì)部門的最終審計(jì)結(jié)論為計(jì)算依據(jù)的理由，不符合《建設(shè)工程司法解釋（二）》第十條規(guī)定的情形，本院不予采納?！督ㄔO(shè)工程施工合同》中“工程總價以政府審計(jì)部門審核造價為結(jié)算價”的約定系雙方真實(shí)意思，且不違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制規(guī)定，合法有效。并且案涉工程屬于拆遷還房安置小區(qū)工程，涉及到公眾利益，約定工程總價由政府審計(jì)部門審核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司報(bào)送給審計(jì)部門的《竣工結(jié)算書》，天澤公司在《竣工結(jié)算報(bào)告》上簽章僅是同意以該結(jié)算價款報(bào)送給審計(jì)部門，并不能據(jù)此認(rèn)定天澤公司同意以該價款作為最終結(jié)算依據(jù)。而弘立公司申請?jiān)賹徴J(rèn)為其提交的《竣工結(jié)算報(bào)告》系按照約定的工程價款計(jì)價方式取費(fèi)，應(yīng)提交專業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)鑒定意見予以證明。在無證據(jù)認(rèn)定的情形下，原審判決駁回弘立公司關(guān)于工程款給付的請求并無不當(dāng)，亦不影響其在審計(jì)結(jié)論作出后另行依法主張權(quán)利。

案例二 最高人民法院在審理唐山三島與中海北方建設(shè)工程施工合同糾紛[(2020)最高法民申1122號]一案中認(rèn)為，中海北方與唐山三島簽訂《唐山灣三島旅游區(qū)濱海道BT項(xiàng)目合同》和《唐山灣三島旅游區(qū)三貝明珠客運(yùn)碼頭BT項(xiàng)目合同》，對審計(jì)確定最終回購價、支付方式和比例等作了約定?，F(xiàn)案涉工程已交付使用多年，但中海北方仍未完全收回墊資款，而且由于工程施工過程中存在增項(xiàng)，中海北方的實(shí)際墊資數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出雙方簽訂合同時暫定的工程造價。案涉BT項(xiàng)目合同約定：“工程竣工之日起第一個月唐山三島支付第一筆款，審計(jì)結(jié)束后第12個月付第二筆款，第24個月支付第三筆款，支付比例分別是合同價款的40%、30%、30%加合同價款乘以融資費(fèi)率之和等”，但在中海北方于將全部工程結(jié)算資料交唐山三島進(jìn)行審計(jì)后，由于工程資料不全等原因，審計(jì)機(jī)構(gòu)長期未能出具正式審計(jì)結(jié)論。若是根據(jù)唐山三島關(guān)于支付款項(xiàng)必須嚴(yán)格按照合同約定以審計(jì)結(jié)論形成后才能確定時間節(jié)點(diǎn)的主張，在本案審計(jì)結(jié)論長期無法形成的特殊情況下，對中海北方明顯不公。

案例三 最高人民法院在審理中恒公司、欽州投資公司建設(shè)工程施工合同糾紛[(2017)最高法民申405號]一案中認(rèn)為，中恒公司承包案涉工程的施工建設(shè)，并于2010年11月12日與欽州投資公司簽訂了施工合同補(bǔ)充協(xié)議。該協(xié)議約定：“最終結(jié)算價按欽州市公共投資審計(jì)中心審定的結(jié)果為準(zhǔn)。”欽州市公共投資審計(jì)中心為欽州市審計(jì)局下屬事業(yè)單位，屬于審計(jì)部門。雖然審計(jì)部門對建設(shè)資金的審計(jì)具有行政監(jiān)督的性質(zhì)，但其出具的《審計(jì)報(bào)告》能否作為案涉工程價款的結(jié)算依據(jù)仍應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的約定而確定。本案中，雙方當(dāng)事人明確約定以欽州市公共投資審計(jì)中心的審計(jì)結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)，表明當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國家的審計(jì)行為對民事法律關(guān)系的介入，雙方當(dāng)事人皆應(yīng)受到合同該項(xiàng)結(jié)算條款的約束。在案涉合同的實(shí)際履行當(dāng)中，欽州投資公司于2012年8月向欽州市審計(jì)局報(bào)請對案涉工程進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，此后中恒公司與欽州投資公司亦在欽州市審計(jì)局的主持下對案涉工程進(jìn)行對數(shù)。欽州投資公司和中恒公司的相關(guān)行為已表明該兩家公司對于欽州市審計(jì)局作為案涉工程款的結(jié)算審計(jì)單位并無異議。

法條鏈接

1.《中華人民共和國審計(jì)法(2021修正)》

第二十三條 審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2.《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》

第二十二條 當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款不一致，一方當(dāng)事人請求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

3.《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例(2010修訂)》

第二十條 審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：

（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；

（二）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。

審計(jì)機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。

4.《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》

第四十九條 依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人均應(yīng)依約履行。除合同另有約定，當(dāng)事人請求以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告、財(cái)政評審機(jī)構(gòu)作出的評審結(jié)論作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持。合同約定以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)意見作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人締約本意，將合同約定的工程價款結(jié)算依據(jù)確定為真實(shí)有效的審計(jì)結(jié)論。承包人提供證據(jù)證明審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)意見具有不真實(shí)、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或者補(bǔ)充質(zhì)證等方法糾正審計(jì)意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請對工程造價進(jìn)行鑒定。

5.最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見

河南省高級人民法院：

你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。

6.中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知

（七）切實(shí)減輕企業(yè)資金負(fù)擔(dān)。加快清理政府部門和國有企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款，建立和完善防范拖欠長效機(jī)制，嚴(yán)禁政府和國有投資工程以各種方式要求企業(yè)帶資承包，建設(shè)單位要按照合同約定按時足額支付工程款，避免形成新的拖欠。規(guī)范工程價款結(jié)算，政府和國有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計(jì)為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)領(lǐng)域保證金相關(guān)規(guī)定，保證金到期應(yīng)當(dāng)及時予以返還，未按規(guī)定或合同約定返還保證金的，保證金收取方應(yīng)向企業(yè)支付逾期返還違約金。優(yōu)化農(nóng)民工工資保證金管理，疫情防控期間新開工的工程項(xiàng)目，可暫不收取農(nóng)民工工資保證金。

出品 | 剛剛 Lawyers

指導(dǎo) | 段志剛

作者 | 朱兵兵、孫圳

責(zé)編 | 張喆、徐遠(yuǎn)芳