供稿：政府投融資項(xiàng)目工作室

責(zé)編：運(yùn)營(yíng)事業(yè)部

合規(guī)產(chǎn)品

“合規(guī)產(chǎn)品”系列文章是由政府投融資項(xiàng)目工作室發(fā)起，研究不同項(xiàng)目類型的相關(guān)政策法律規(guī)定，分析項(xiàng)目合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)、管理重點(diǎn)，做好防范措施，提升執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

政府專項(xiàng)債券4：城市軌道交通項(xiàng)目合規(guī)管理重點(diǎn)分析

—文/政府投融資項(xiàng)目工作室—

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市軌道交通進(jìn)程不斷加快，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時(shí)，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2018年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)），對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)作出新的部署。該《意見》修訂了原有城市軌道交通建設(shè)基本條件，并新增地方政府債務(wù)、城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率、責(zé)任主體等要求，提高人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共財(cái)政預(yù)算收入等要求。

一、合規(guī)重點(diǎn)

（一）申報(bào)條件

（二）規(guī)劃管控

〔2018〕52號(hào)文規(guī)定項(xiàng)目規(guī)劃期限一般為5-6年，資金籌措、建設(shè)規(guī)模等需和城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃及地方財(cái)力相匹配。同時(shí)，嚴(yán)格控制速度節(jié)奏，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。

（三）報(bào)批程序

〔2018〕52號(hào)文規(guī)定城市軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報(bào)國(guó)務(wù)院審批，后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批、報(bào)國(guó)務(wù)院備案。城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車）由省級(jí)發(fā)展改革部門根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)）。

（四）規(guī)劃調(diào)整

〔2018〕52號(hào)文規(guī)定建設(shè)規(guī)劃增幅超過20%的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序，且建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目。

（五）資金籌措

〔2003〕81號(hào)文規(guī)定城軌交通項(xiàng)目的資本金須達(dá)到總投資的40%以上。

〔2018〕52號(hào)文規(guī)定除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金，嚴(yán)禁通過融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，對(duì)列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，暫緩審批新項(xiàng)目。

二、實(shí)操案例分析

2020-2021年我單位參與X市域軌道交通工程項(xiàng)目共計(jì)671,700.00萬(wàn)元專項(xiàng)債券發(fā)行，為其提供發(fā)行階段全流程合規(guī)管理法律服務(wù)并出具法律意見書。

債券期限：15或20年期。

收入來(lái)源：運(yùn)營(yíng)收入（包括票務(wù)收入、TOD綜合開發(fā)收入和其他收入）；以及根據(jù)《中共X市委X市人民政府關(guān)于加強(qiáng)市域軌道交通建設(shè)發(fā)展的若干意見》關(guān)于統(tǒng)籌市域軌道交通沿線土地綜合開發(fā)，市域軌道交通站點(diǎn)及其附屬設(shè)施開發(fā)經(jīng)營(yíng)的收益。

合規(guī)管理：

（一）截至2015年，X市城鎮(zhèn)人口210.90萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)一般公共財(cái)政預(yù)算收入30,969.00億元，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）3,406.48億元，規(guī)劃線路客流規(guī)模單向高峰小時(shí)平均1.87萬(wàn)人次；本項(xiàng)目為輕軌項(xiàng)目，于2016年請(qǐng)示可行性研究報(bào)告批復(fù)，于2017年開工，因此申報(bào)條件滿足〔2003〕81號(hào)文有關(guān)輕軌建設(shè)申報(bào)規(guī)定。

（二）本項(xiàng)目資金籌措方案中項(xiàng)目資本金（來(lái)源于財(cái)政預(yù)算安排和發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券）占項(xiàng)目總投的41.01%；剩余資金為市場(chǎng)化融資，因此資金籌措滿足〔2003〕81號(hào)文有關(guān)城軌交通項(xiàng)目建設(shè)規(guī)定。

（三）本項(xiàng)目批復(fù)情況：

1.國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出具《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于X省都市圈城際鐵路規(guī)劃的批復(fù)》，規(guī)劃該省啟動(dòng)實(shí)施N個(gè)城際鐵路項(xiàng)目，將本項(xiàng)目列入《X省都市圈城際鐵路建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目表》。

2.X省發(fā)展和改革委員會(huì)出具《關(guān)于X市域軌道交通工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》，批復(fù)了本項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

3.X省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出具《（省級(jí)）本項(xiàng)目城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目選址審查意見》，原則同意項(xiàng)目選址。

重大風(fēng)險(xiǎn)管理：

城市軌道交通項(xiàng)目最大風(fēng)險(xiǎn)是可能引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，具體包括：征地與動(dòng)（拆）遷人群，受噪音、振動(dòng)、電磁輻射等環(huán)境影響的人群，公共服務(wù)設(shè)施使用者人群和農(nóng)業(yè)用地相關(guān)人群等，均可能受到項(xiàng)目直接或間接潛在的影響，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

控制措施：

1.加強(qiáng)輿論宣傳，獲得群眾支持

通常城市軌道交通項(xiàng)目建成后將對(duì)沿線居民的交通出行帶來(lái)巨大便利，對(duì)沿線土地升值、商業(yè)開發(fā)、提高居民收入水平有積極意義，所以需開展正面積極的宣傳，令沿線居民對(duì)線路的走向、意義有更為深入的了解，使得項(xiàng)目建設(shè)具有更好的群眾基礎(chǔ)，為今后的拆遷工作減少阻力。

2.從源頭上減少拆遷，從根本上減少風(fēng)險(xiǎn)源

加強(qiáng)方案比選工作，將拆遷量大且影響穩(wěn)定的線路方案堅(jiān)決予以舍棄，減少征拆導(dǎo)致的影響。在線路規(guī)劃過程中，與沿線政府相關(guān)部門保持密切聯(lián)系，在選線過程中體現(xiàn)地方政府和人民的意愿，對(duì)重要企業(yè)和集中居民點(diǎn)進(jìn)行繞避。

3.制定合理的征地拆遷補(bǔ)償政策，減少征拆阻力

對(duì)于建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)貏澏ǖ牟煌瑓^(qū)、及不同構(gòu)筑物類型分類進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于部分居民對(duì)法律法規(guī)所擬定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可申請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入，由居民從政府認(rèn)定資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)中選定評(píng)估單位對(duì)其房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，在雙方認(rèn)可的情況下再簽訂拆遷協(xié)議。

4.擬定應(yīng)急預(yù)案，建立維穩(wěn)工作小組，確保萬(wàn)無(wú)一失

建立健全風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)急預(yù)案，加大對(duì)沿線居民法律、法規(guī)宣傳教育，積極通過協(xié)商方式解決問題。在無(wú)法獲得其理解的情況下，通過法律途徑申請(qǐng)強(qiáng)制拆除。建立以政府為主導(dǎo)的公安、司法、城管、國(guó)土、規(guī)劃、醫(yī)療等部門組成的應(yīng)急小組，應(yīng)對(duì)拆遷過程中可能出現(xiàn)的各種緊急情況。

5.工程質(zhì)量安全施工風(fēng)險(xiǎn)因素的防范與化解

在設(shè)計(jì)過程中充分考慮噪音擾民、排水排污等問題，最大限度地減少項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)周邊居民的影響；完善審查程序、加強(qiáng)復(fù)核管理、層層把關(guān)，保障出圖質(zhì)量；在施工階段建立健全工程監(jiān)理、建設(shè)單位及施工單位內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)日常監(jiān)督巡查，避免出現(xiàn)重大質(zhì)量事故。

三、結(jié)束語(yǔ)

發(fā)展城市軌道交通是大勢(shì)所趨，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動(dòng)市內(nèi)市外交通有效銜接和軌道交通“四網(wǎng)融合”，提高都市圈基礎(chǔ)設(shè)施連接性貫通性。但作為對(duì)資金需求巨大的行業(yè)，著力加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管控，是推動(dòng)行業(yè)持續(xù)有序健康發(fā)展的重要保障。第三方中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該協(xié)助政府部門，主動(dòng)把握軌道交通發(fā)展速度，做好專項(xiàng)債券發(fā)行合規(guī)管理服務(wù)，適當(dāng)控制建設(shè)節(jié)奏，穩(wěn)妥推進(jìn)新一輪建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，避免融資和財(cái)務(wù)壓力疊加。

政府投融資項(xiàng)目工作室

政府投融資項(xiàng)目工作室致力于為政府、大型國(guó)企、上市公司等在重大疑難復(fù)雜投融資項(xiàng)目中提供專業(yè)、全面、完善的法律服務(wù)，覆蓋的項(xiàng)目類型包括政府采購(gòu)與招投標(biāo)、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、政府債券發(fā)行和績(jī)效評(píng)價(jià)、企業(yè)證券發(fā)行、并購(gòu)重組以及海外投資項(xiàng)目等。

在過去助力成功的眾多項(xiàng)目中，政府投融資項(xiàng)目工作室展現(xiàn)了豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，憑借對(duì)中國(guó)法律和監(jiān)管環(huán)境的深刻理解，對(duì)稅務(wù)、財(cái)務(wù)和商業(yè)綜合知識(shí)的融會(huì)貫通以及對(duì)客戶需求的深刻理解，能夠?yàn)榭蛻舻闹卮笸度谫Y業(yè)務(wù)提供完善的法律咨詢和解決方案。