文丨陳贇

來源丨《國企》雜志2021年6月刊原創(chuàng)文章

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的完善，國有企業(yè)股份制改造的完成以及國有企業(yè)改革的不斷深入等，國有企業(yè)改革也從國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營轉(zhuǎn)到國有資本授權(quán)經(jīng)營。推進國有資本的授權(quán)經(jīng)營一定要積極穩(wěn)妥，確保各項權(quán)利授得出、接得住、行得穩(wěn)。

一、要讓出資人代表機構(gòu)授得出

從目前我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的實踐情況看，主要有兩種方式，一是直接授權(quán)，二是間接授權(quán)。直接授權(quán)就是各級人民政府把國有資本直接授權(quán)給國有企業(yè)進行具體經(jīng)營，如國家層面的中投公司就是國務(wù)院直接授權(quán)，總體來講，這種情況占比很低。間接授權(quán)就是各級政府把國有資本授權(quán)給出資人代表機構(gòu)，如財政部門、國資委、建設(shè)部門等，這些部門再授權(quán)給具體的國有企業(yè)，這種情況是我國普遍存在的情況。當(dāng)前，國有資本授權(quán)經(jīng)營的權(quán)力是否授得出的主要堵點就是出資人代表機構(gòu)，如國家要求所有經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管，但各地進展緩慢，財政、建設(shè)、發(fā)改等部門不愿意把自己監(jiān)管的企業(yè)劃轉(zhuǎn)給國資委。再如，許多地方國資委仍然存在管理過細，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的情況，以管資本為主的監(jiān)督管理體制推進較慢。

修訂完善相關(guān)的法律法規(guī)。從國外國有企業(yè)改革的經(jīng)驗來看，無論是美國，德國，還是日本等發(fā)達國家，都十分重視通過法律法規(guī)來推進國有企業(yè)改革，甚至為具體一個企業(yè)制訂相關(guān)的法律，這樣才能使國有企業(yè)改革有法可依，依法進行。我國推進依法行政，建設(shè)法治國家，對出資人代表機構(gòu)來講，法無授權(quán)不可為。當(dāng)我國從國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營發(fā)展到國有資本授權(quán)經(jīng)營，就必須修訂完善相關(guān)的法律法規(guī)，形成與之相適應(yīng)的法規(guī)體系。如修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，把國有資產(chǎn)投資運營公司試點經(jīng)驗吸納進去，明確這類公司為特殊法人，它們是以資本運作為主的控股公司，既是國有資本的被授權(quán)方，又是被控股子公司國有資本的出資人，通過對子公司持有股份而實施控制，具有特殊的高管產(chǎn)生程序等。在新修訂的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，明確經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管；對以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)進行重新核定和規(guī)范，把它們職責(zé)從管理為主轉(zhuǎn)向監(jiān)督為主；推進國有資本直接授權(quán)等。此外，還應(yīng)完善《公司法》，避免“資本多數(shù)決”規(guī)則被不受限制地濫用或異化。完善《民法通則》、《合同法》以及《刑法》等有關(guān)法律條款，對國有產(chǎn)權(quán)和非國有產(chǎn)權(quán)完全平等受司法保護，統(tǒng)一對公司、企業(yè)工作人員的同類罪行予以同類評價( 同一罪名、同一立案標(biāo)準(zhǔn)、同一量刑幅度) ，而不再依據(jù)公司、企業(yè)的所有制性質(zhì)區(qū)別對待。

不斷加大授權(quán)放權(quán)范圍力度。2019年國務(wù)院國資委公布《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，許多地方國資委也公布了相應(yīng)的《授權(quán)放權(quán)清單》。從國務(wù)院國資委層面來講，2019年版授權(quán)放權(quán)清單是根據(jù)各中央企業(yè)的功能定位、發(fā)展階段、行業(yè)特點等實際情況進行分類授權(quán)，包括適用于各中央企業(yè)的授權(quán)放權(quán)事項21項；適用于各類綜合改革試點企業(yè)（含國有資本投資運營公司試點、創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)、東北地區(qū)中央企業(yè)綜合改革試點、落實董事會職權(quán)試點企業(yè)等）的授權(quán)放權(quán)事項4項；適用于國有資本投資、運營公司試點企業(yè)的授權(quán)放權(quán)事項6項；適用于少數(shù)特定企業(yè)的授權(quán)放權(quán)事項4項。但總體來講，在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權(quán)仍不充分，這限制了國有資本投資運營公司市場化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場化經(jīng)營機制的能力。各級國資委一定要轉(zhuǎn)變觀念，刀刃向內(nèi)，勇于改革，積極授權(quán)放權(quán)，以管資本為主履行好出資人職責(zé)，最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作。各級國資委要樹立股東價值最大化的理念，徹底去“行政化”管理思維模式，代之以“國有資本控股公司”的思維模式監(jiān)管國有企業(yè)，重點以國有資本產(chǎn)業(yè)布局、國有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本保值增值、國有資本社會責(zé)任等為己任，重資本經(jīng)營，輕運營管理。

二、要讓國有資本投資運營公司接得住

權(quán)力是一柄雙刃劍，如果運用得好，就能發(fā)揮更大作用，但如果運用不好，則可能造成更大的破壞。我國主要通過改組建建國有資本投資運營公司來進行國有資本授權(quán)經(jīng)營的試點。如果國有資本投資運營公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平較低，投資運營能力不強，那么擁有權(quán)力越大，可能造成國有資產(chǎn)的流失越大，國有資本的經(jīng)營效率越低。因此，國有資本授權(quán)經(jīng)營不僅要關(guān)注國有資本所有人或出資人代表機構(gòu)能否把權(quán)力授出，還要看國有資本投資運營公司是否有能力把權(quán)力接住。從目前國有資本投資運營公司的實踐來看，許多公司，尤其是市縣級的兩類公司存在治理結(jié)構(gòu)不完整、相應(yīng)專業(yè)人才缺乏、主業(yè)主責(zé)不清等情況比較普遍，這嚴重制約國有資本授權(quán)經(jīng)營改革的推進，我們必須加快相關(guān)能力建設(shè)。

促進國有資本投資運營公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在改組組建國有資本投資、運營公司過程中，按照“四同步”、“四對接”的要求調(diào)整和設(shè)置黨的組織、開展黨的工作，確保企業(yè)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式。企業(yè)黨委(黨組)要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照有關(guān)規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項，并作為董事會、經(jīng)理層決策重大事項的前置程序。建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范董事長、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理。加強董事會內(nèi)部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監(jiān)事會均應(yīng)有職工代表，董事會外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔(dān)責(zé)任。進一步加強外部董事隊伍建設(shè)，拓寬來源渠道，逐步實現(xiàn)外部董事數(shù)量在董事會中占多數(shù)。要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權(quán)利與責(zé)任，強化剛性考核，建立退出機制。

提高國有資本投資運營公司投資運營的專業(yè)能力。功以才成，業(yè)由才廣，人才是事業(yè)興旺發(fā)達的基石。許多改組組建的“兩類公司”原有的主業(yè)并不是金融產(chǎn)業(yè)，還有不少公司領(lǐng)導(dǎo)班子是從行政機關(guān)轉(zhuǎn)任來的，所以“兩類公司”在風(fēng)險控制、金融工程、法律稅務(wù)等方面專業(yè)人才就十分緊缺。要加大引進人才的力度。對人才的重視不能僅停留在口頭上，或印發(fā)在紙面上，需要真正落實在具體行動中，體現(xiàn)在生活工作中。要真正發(fā)揮專家和人才的作用，給他們位置，給他們決策的權(quán)力，在風(fēng)控措施、項目決策、資產(chǎn)組合等方面領(lǐng)導(dǎo)要虛心聽取人才的意見。增強股權(quán)運作、價值管理等能力，通過清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)后投向更需要國有資本集中的行業(yè)和領(lǐng)域。優(yōu)化集團管控能力，集團原則上應(yīng)按照“管資本”的模式，根據(jù)集團定位和子企業(yè)發(fā)展情況，對子企業(yè)進行國資管理分類授權(quán)，并以國企股東的身份行權(quán)履責(zé)。堅持對標(biāo)一流，構(gòu)建新型考核評價體系，突出行業(yè)對標(biāo)、市場對標(biāo)和短板補齊等方面，強化服務(wù)大局、協(xié)調(diào)發(fā)展、質(zhì)量效益、創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向，采用差異化、個性化的考核指標(biāo)、權(quán)重和方式，對不同類別業(yè)務(wù)實行分類核算和分類考核，以客觀化、數(shù)量化、精細化評價體系考核業(yè)績和使用干部。設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確披露公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽光國企。

三、要讓授予的國有資本經(jīng)營權(quán)行得穩(wěn)

國有資本授權(quán)經(jīng)營不是簡單地放權(quán)，而是為了讓權(quán)力更好地運行，因此，絕不是一放了之，而是要積極穩(wěn)妥推進，加強和完善相應(yīng)的監(jiān)督機制，讓授予的國有資本經(jīng)營權(quán)行穩(wěn)致遠。

要把權(quán)力下沉到基層。國有資本投資運營公司集團層面不要作權(quán)力的“集中營”，而應(yīng)成為權(quán)力的“中轉(zhuǎn)站”，把權(quán)力下沉到基層，使權(quán)力與實實在在的市場運行緊密結(jié)合。授權(quán)經(jīng)營作為集團和子公司間權(quán)利邊界的革命性調(diào)整，涉及戰(zhàn)略、投資、人事、考核、財務(wù)等集團層面“硬核”權(quán)利的下放，是對既有利益格局的重新調(diào)整，因此，集團領(lǐng)導(dǎo)要堅定改革決心，凝聚改革共識。集團要依據(jù)所屬子公司的功能定位、發(fā)展階段以及行業(yè)特點等進行分類，對各類授權(quán)對象的基礎(chǔ)管理水平、公司治理能力以及內(nèi)控體系建設(shè)等行權(quán)能力進行綜合評估，合理評價能不能授、授哪些權(quán)、授到什么程度、什么時候來授，以及授權(quán)對象能不能接得住。在清晰梳理戰(zhàn)略規(guī)劃、投資計劃、選人用人、薪酬管理、財務(wù)管理等方面決策事項的基礎(chǔ)上，合理制定對各類子公司的授權(quán)策略和考核策略。

適時推進直接授權(quán)模式。為了防止授權(quán)過程出現(xiàn)失真和跑冒滴漏，應(yīng)逐步減少間接授權(quán)模式，加大直接授權(quán)模式的力度。世界許多國家對于國有企業(yè)采用直接授權(quán)模式，由國家直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)或投資運營國有資本，如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)，法國電力公司也是法國政府直接授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)，巴西政府直接授權(quán)巴西國家開發(fā)銀行旗下的投資銀行運作國有資本，新加坡直接授權(quán)淡馬錫公司進行國有資本運作等，這樣可使授權(quán)充分，高效執(zhí)行國家戰(zhàn)略。我國當(dāng)前的間接授權(quán)試點實踐正暴露出一些問題，如增加了委托代理環(huán)節(jié)；授權(quán)不充分限制公司發(fā)揮市場化專業(yè)運作主體作用；難以跨越國資監(jiān)管體系發(fā)揮作用等。我們可以選擇具備條件的一些公司進行直接授權(quán)，這些公司凈資產(chǎn)規(guī)模較大，建立起規(guī)范董事會，具有大規(guī)模復(fù)雜改革資產(chǎn)接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過直接授權(quán)，構(gòu)建國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運作的能力，促進國有資本的合理流動，培育孵化關(guān)系國家安全、國計民生、國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)；建立市場化經(jīng)營機制，構(gòu)建國家主權(quán)財富運營管理平臺等。

建立相應(yīng)的國資監(jiān)管框架。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)的思路，更多運用法治化、市場化的監(jiān)管方式。通過“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中。調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率。充分運用信息技術(shù)，整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng)，搭建連通出資人代表機構(gòu)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，結(jié)合企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)派駐改革的要求，依照有關(guān)規(guī)定清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，有效整合企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督資源，增強監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督工作閉環(huán)。改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質(zhì)量、效率和收益，以經(jīng)濟增加值為主，并將轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動、合規(guī)經(jīng)營、履行社會責(zé)任等納入考核指標(biāo)體系。建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責(zé)任追究工作體系，嚴格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，嚴肅追究問責(zé)，實行重大決策終身責(zé)任追究制度。

推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是新一輪國資國企改革的基石，我們要通過法規(guī)完善、理念轉(zhuǎn)變、能力建設(shè)等措施從授權(quán)者、接權(quán)者和監(jiān)督體系三個方面加快推進和落實，從而不斷提高國有企業(yè)活力和市場競爭力。

作者單位為浙江省國有資本運營有限公司國資研究院

編輯丨葉子